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沈德能:突破政采扶持中小企业发展政策落实难的困境

2019年05月24日 09:01 来源:中国政府采购报打印

  ■ 沈德能 

  《政府采购法》第九条明确,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。而关于政府采购促进中小企业发展的政策,在《中小企业促进法》和其他法规和规范性文件中也有明确的表述。为推动这一政策的具体落实,财政部出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(以下简称《暂行办法》),其明确采取预留采购份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包等具体措施促进中小企业的发展,并通过政府采购计划管理、合同管理、报告和公开制度、信息化建设等措施保证相关政策的落实。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》,其中提出“完善政府采购支持中小企业的政策。各级政府要为中小企业开展政府采购项下融资业务提供便利,依法及时公开政府采购合同等信息。研究修订政府采购促进中小企业发展暂行办法,采取预算预留、消除门槛、评审优惠等手段,落实政府采购促进中小企业发展政策。在政府采购活动中,向专精特新中小企业倾斜。”该文件为中小企业参与政府采购活动又打了一支“强心剂”。 

  多年来,笔者一直关注政府采购促进中小企业发展相关政策的具体落实情况。然而,据调查,这一政策的落实并不尽如人意,大多仅停留在文件上,甚至有些地区罔顾国家相关规定,自行出台与《暂行办法》相矛盾或冲突的规定,导致政策效果大打折扣。 

  相关政策落实的困境 

  关于预留采购份额的政策 

  《暂行办法》第四条规定,负有编制部门预算职责的各部门,应当加强政府采购计划的编制工作,制定向中小企业采购的具体方案,统筹确定本部门面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下,应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上,专门面向中小企业采购,其中,预留给小型和微型企业的比例不低于60% 

  然而,实践中,大多数预算单位在编制年度部门预算时,并没有就这一政策作出强制性要求,也就是说,这一政策其实并没有很好地落实到编制部门预算中,也没有落实到具体的采购计划中。按照“无预算不采购”的基本原则,在编制部门预算时,未将具体的预算份额预留给中小企业或小微企业,在采购计划中就不可能有专门面向中小企业或小微企业的采购项目。编制部门预算的操作要求与政府采购促进中小企业发展的政策要求脱节,一些预算单位的部门预算编制人员甚至不知道有对中小企业预留采购预算的政策要求,预算审批部门也很少从政府采购促进中小企业发展政策要求的角度来进行预算审批,即使部门预算中缺少《暂行办法》第四条规定的预算预留份额,也仍然能够通过审批。 

  关于小微企业产品的价格评审扣除政策 

  《暂行办法》第五条规定,对于非专门面向中小企业的项目,采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定,对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除,用扣除后的价格参与评审,具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。 

  经过每年的政府采购监督检查和责令整改,本条是目前落实得比较好的政策措施,且多地都强调将本条写入具体项目的采购文件中。不过,据笔者了解,仅限于小微企业及其产品(含货物、工程和服务)或者其他小微企业的货物同时参加政府采购项目的,才能够享受这一评审优惠。而《暂行办法》第二条明确,其所称中小企业(含中型、小型、微型企业)应当同时符合以下条件:符合中小企业划分标准;提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务,或者提供其他中小企业制造的货物。本项所称货物不包括使用大型企业注册商标的货物。即俗称的“双小”政策。在笔者看来,这一政策的受惠范围有必要进一步扩大。 

  关于大中型企业与小微企业组成联合体后的价格评审扣除政策 

  《暂行办法》第六条规定,鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。联合协议中约定,小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的,可给予联合体2%-3%的价格扣除。 

  遗憾的是,这一评审优惠目前基本落空,不但没有落实到具体的采购项目中,很多项目的采购文件甚至直接拒绝联合体参加政府采购。 

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第十九条规定,采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求,在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。如未载明,不得拒绝联合体投标。有些采购人和采购代理机构错误地理解并滥用该条规定,认为只要在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明拒绝联合体投标,就能够“合法”地对联合体投标说“不”。也正因此,采购实践中拒绝联合体投标的项目越来越多,导致《暂行办法》第六条规定的小微企业与大中型企业组成联合体的价格评审扣除优惠落空。 

  改进和完善的建议 

  第一,细化部门预算编制,强化预算审批要求。一是建议进一步细化《政府采购法》第三十三条的规定,要求负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购项目、资金预算以及为中小企业预留的预算份额列出,报本级财政部门汇总。二是强化审批部门对专门面向中小企业采购预算份额预留的审查。部门预算审批部门应当审查部门预算编制是否落实了中小企业预留预算的要求,对不符合要求的部门预算不予审批通过,并要求重新编制。三是硬性要求未达到一定预算数额的采购项目,必须预留给中小微企业,大型企业不得参加采购。如某地财政部门就明确规定,预算金额在200万元以下的政府采购项目,应当专门面向中小企业采购。采用公开招标方式的,应当在招标文件中规定仅接受中小企业投标;采用邀请招标方式的,应当邀请符合相应条件的中小企业参加投标;采用竞争性谈判、磋商或询价方式的,应当确定中小企业参加谈判、磋商或询价。按本条规定实施采购,无法从中小企业获取货物、工程和服务的,允许大型企业参加采购活动。 

  第二,完善小微企业产品价格评审扣除的规定。一是执行“单小”政策。即调整目前 “双小”的政策要求,只要是小微企业的产品参与政府采购活动,均可执行价格评审扣除,而不管供应商是否为小微企业。这一调整将鼓励大中型企业采用小微企业的产品参加政府采购,从而提高小微企业产品的销售量和市场占有率。二是明确只要是小微企业的产品参与政府采购的,即可执行价格评审扣除,而不论投标(响应)产品是否全部为小微企业的产品。如果仅有部分投标(响应)产品为小微企业产品的,则区分大中型企业和小微企业产品,并对小微企业产品执行价格评审扣除。目前,部分地区已在这方面展开了探索,效果也较为不错,建议上升到政府采购政策层面,相关部门在修订《暂行办法》时应充分考虑这一实践经验。 

  第三,取消大中型企业与小微企业联合体投标的价格评审扣除政策。当前,一些采购人和采购代理机构由于对87号令第十九条存在误读和滥用,从而拒绝联合体投标,并且有蔓延到非招标采购项目的可能。建议相关部门在修订《暂行办法》时取消大中型企业与小微企业联合体投标的价格评审扣除政策,只对小微企业的产品实行价格评审扣除优惠,不管参加政府采购的供应商是否为小微企业。即大中型企业以小微企业的产品参加政府采购的,对小微企业产品执行价格评审扣除优惠政策,从而鼓励大中型企业直接以小微企业的产品参加政府采购,而不是采取组成联合体的方式参加政府采购。这样一来,小微企业的产品通过大中型企业而得以进入政府采购市场,提高了其产品销售量和市场占有率,也达到了政府采购促进中小微企业发展的目的。 

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