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招标文件缘何有如此低级错误

2020年06月05日 08:30 来源:中国政府采购报打印

    ——一起因招标文件对采购需求描述“不知所云”引发废标案例的追问
     ■ 钟志君

案情回放

B公司对某单位“消防设备公开招标采购项目”提起投诉:负责该项目的代理机构、评审专家以招标文件技术参数中的“玻璃被”(实际应为玻璃杯)存有错别字为由认为不能继续评标,应当重新制作招标文件、开展采购活动,此行为不合法也不合理。

事实上,B公司的投标文件直接复制了招标文件“玻璃被”这一参数,其投标文件中也延续了这一错误。另外,其报价最低,极有可能中标,所以B公司提起投诉,要求财政部门认定上述行为非法,并要求采购人、代理机构赔偿其经济损失。同时,B公司指出,采购人和代理机构故意设置文字障碍,排除其他合理公平竞争,为围标、串标等违法违规行为提供方便,有暗箱操作的嫌疑。

最后,经当地财政部门调查,财政部门认定采购文件存有影响采购公正的违法、违规内容,责令采购人重新开展采购活动。

案例探析

当地财政部门在接到上述投诉后,立即进行相关调查并发现了除错别字之外的其他问题,也引发了笔者的几点思考,现逐一梳理出来,和业界共同探讨。

问题一:一个错别字能否成为“推倒重来”的理由?

关于招标文件存有错别字的情况,笔者未找到相关法律依据。但从投标文件的角度来看,笔者对问题一的回答是不能。根据国家七部委《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十六条的规定,细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求,但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况,并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性。评标委员会应当书面要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正。拒不补正的,在详细评审时可以对细微偏差作不利于该投标人的量化,量化标准应当在招标文件中规定。

问题二:评审专家发现采购需求不明确该怎么办?

财政部门介入调查发现:经查阅该项目开标评标资料和监控影像资料,整个项目开标评标程序按照法定要求进行。同时,经查阅该项目采购文件中有关采购需求的描述以及评标委员会的认定意见,有多处产品的需求描述存在歧义,其中“玻璃杯”等参数需求前后描述不一致,存在歧义,直接影响项目的顺利履约。如,1.双层玻璃杯,材质为304不锈钢,此处描述未明确表达“玻璃杯”的具体要求,材质到底是玻璃,还是304不锈钢?还是既有部分为玻璃材质,又有部分为304不锈钢?2.消防主题笔袋的定制图案、消防停车电话牌、消防“抱枕”定制图案、消防雨伞定制图案、迷你消防车模型、消防栓存钱罐、消防钥匙扣、消防金属中性水笔、消防主题打火机、消防英雄摆件等未明确采购需求,只有“按采购人要求定制”的描述,未明确采购需求。综上,采购需求表述不仅仅是“玻璃被”与“玻璃杯”之间一字之差的问题,而是采购文件存在重大瑕疵,采购需求不明确,导致评审专家无法评审。

依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第六十五条、《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔201269号)第四条之规定,评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行,或者采购文件内容违反国家有关规定的,要停止评审工作并向采购人或采购代理机构书面说明情况,采购人或采购代理机构应当修改采购文件后重新组织采购活动。

问题三:采购人和代理机构对采购文件存在歧义该负什么责任?

本案属于评标过程中发现招标文件存在歧义,应当按87号令第六十五条规定执行。评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行,或者招标文件违反国家有关强制性规定的,应当停止评标工作,与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。采购人或者采购代理机构确认后,应当修改招标文件,重新组织采购活动。如果在评标结束后发现招标文件存在歧义的,影响或者可能影响中标结果的,应当按《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第七十一条第二款的规定,重新开展政府采购活动并报财政部门备案。

值得注意的是,在本案例中,中止采购活动是由于采购人、采购代理机构未按采购需求编制采购文件。根据《实施条例》第七十六条的规定,政府采购当事人违反政府采购法和本条例规定,给他人造成损失的,依法承担民事责任。如果供应商提出赔偿投标损失,采购人、采购代理机构还应承担赔偿责任。因为招标文件编制存在过错,于是当地财政部门作出行政处罚决定:责令采购人和代理机构限期整改,并给予行政警告处分。

问题四:财政部门的处理决定是否合理?

据财政部门调查发现:1.采购人和代理机构发现在被禁止参加政府采购活动期限内的供应商A公司也前来投标。且A公司提供了虚假的未受到行政处罚的证明材料,A公司上次被处罚是因其在教育装备采购项目中有违法行为。2.采购人代表确实口头表述:“玻璃被有错别字,应该‘废标’”。3.有的评审专家认为应该继续评审,经采购人代表善意提醒采购文件不仅有错别字,还有其他问题,评审专家才据此结合“采购文件存在重大歧义”出具了重新开展采购活动的建议,并向财政部门书面报告。采购人宣布项目无法继续进行,并委托代理机构发布公告。

综上所述,因为采购文件出现重大歧义,将会导致无法履约的情况发生,影响政府采购的公平公正。于是,财政部门认定采购文件存有影响采购公正的违法、违规内容,责令采购人重新开展采购活动。笔者认为财政部门作出这样的处理决定无可厚非。

问题五:财政部门是否应该去审查投诉事宜之外的事项?

根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十九条的规定,投诉处理过程中,有下列情形之一的,财政部门应当驳回投诉:“……(二)投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立……”据此,如果财政部门认为投诉事项缺乏事实依据可以驳回投诉。

那么,财政部门是否应该去审查投诉事宜之外的事项?财政部门作为政府采购的监督管理部门,处理政府采购过程中有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况;采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;采购人员的执业素质等。换句话说,财政部门对政府采购活动的监管应是全方位、无死角的。

实践中,财政部门通过处理投诉方式进行的监管,在监管的发起、受理范围和处理方式上均受《政府采购法》等法律法规的约束。而对于依职权启动的监督检查程序,常见的方式主要有处理供应商投诉、举报以及其他依法监督检查事项。笔者认为,如果投诉人、举报人给财政部门提供了一个启动监督检查的线索,财政部门的监督检查不应限于投诉人、举报人的投诉或举报事项,建议对相关事项同时依法处理。

延伸思考

此案也揭示了部分采购人对自身采购需求不明确以及代理机构业务素质欠缺等问题,暂且不论本案招标文件中“玻璃被”错别字的问题,大面积的含糊其词、不同程度歧义的采购需求描述,这到底是经办人员业务水平不达标,还是另有隐情?值得进一步思考。

根据笔者对该项目实际情况的了解,造成上述问题的原因可能有以下两种情况:

一方面,采购人早已内定中标供应商,且与代理机构一起“设计”,故意设置如此具有“歧义”的采购需求,目的是如果有其他供应商来投标,即有理由宣布重新开展采购活动;如果没有其他供应商来投标,则采购人代表将以时间紧、任务急、采购文件一点小瑕疵没有关系等理由,引导评审专家继续评审,由内定供应商中标。

另一方面,A公司为何在被禁止参加政府采购活动的期限内前来投标,是被人请来围标、串标?还是企业资质被人挂靠,而挂靠人不知道A公司正在处罚期?

上述可能性只是一种猜想,没有实质性证据尚无法定论。但如何让政府采购的顶层设计更好地与实际工作衔接,我们的政府采购制度该如何进一步优化,则是值得每一位政采人深思的。

(作者单位:江西省崇义县财政局)

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