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一个政采实践者眼中的绩效型政府采购

2020年01月17日 09:36 来源:中国政府采购报打印

  ■ 李刚 

  2017年,十九大报告把全面实施预算绩效管理提到了非常重要的战略高度,2018年,《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的公布,表明了顶层设计的决心。随着国家《优化营商环境条例》的发布,政府加大对企业的减税降费力度,财政压力上升,如何构建绩效型政府采购制度,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现花钱必有效,无效必担责,成为政府采购事业的当务之急。一些改革也到了需要突破的关键时期,政府采购事业正处于攻坚期、深水区。政府采购如何避虚就实、实而有用、高效而物有所值,成为每位政采人值得思考的课题。 

  目前,强化采购人主体责任是各方热议的话题,比如,如何建立采购主体职责清晰、权责对等、监督有力、问责严格的现代政府采购制度?笔者以一个采购环节经办人的视角结合具体工作实践,从政府采购运行模式及绩效评价两方面谈谈看法。 

  依据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第六十条,“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构,不得参与政府采购项目的采购活动”,以及《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制规范(试行)》等相关规定的要求,按照从源头上预防腐败及分工制衡的原则,政府采购制度采用“管采分离”的运行模式。监管职责和采购职责由不同部门行使,实行政事分开、分事行权、分岗设权等内控和监督机制。随着转职能、转方式、转作风的要求,纪检监察部门为强化监督执纪问责,让职能部门切实担负起一般政府采购等工作的监督责任,淡出一般性政府采购日常监督工作。为此,有一定采购规模的机关事业单位按照“管采分离”的原则,以及机构分设,相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约的内控管理机制,建立形成了计财、采购、业务(业务职能主管部门)三足鼎立的单位内部政府采购业务分工。计财部门负责预算(评审、批复)、支付及绩效考核(评估),采购部门负责具体采购流程,业务主管部门负责项目申请(需求)、执行、验收以及资产归档。经过多年实践和摸索,政府采购“管采分离”的运行模式,的确在预防腐败、规范采购行为、采购规模效益、采购政策功能导向等方面发挥了积极作用。但同时也存在,由于对政策理解不透、没有掌握恰当的实施方略,特别是机关事业单位特有的行政职能交错式的组织结构形式导致归口管理困难,形成“九龙治水”多头管理局面,背离了“管采分离”制度设计的初衷。多头管理造成“责、权、利”的失衡、监管的离位和缺失、以及绩效评价的失真,这主要体现在以下三个方面。 

  制衡大于协作 

  制衡大于协作,行政机关特有的组织结构形式,造成多头管理,问责困难,管理成本高且办事效率低下。政府采购立法宗旨主要围绕防止腐败,与之呼应的单位内控管理机制更以相互制约、监督、预防腐败为重。机构、岗位设置也是以相互制衡为出发点,按行政管理职能定机构、定岗、定人、定职、定责,形成职能制或直线-职能制的组织结构形式。这两种组织结构的明显缺点就是妨碍了必要的集中领导和统一指挥,形成了多头管理,甚至于监督管理的职责也因职能分权界限难于厘清而无法准确定位导致监管困难。往往有功大家抢,有过大家推,问责、追责都一头雾水,谈何担当。项目最终的责任难以追溯。而且职能部门之间的协作和配合性较差,更多关注的是本部门的利益,缺乏整体和项目服务意识,并且许多程序性工作都需要直接向各职能分管上级领导报告请示才能处理,公文流转繁琐而低效。不仅加重了上级领导的工作负担,也容易造成相互推诿、扯皮的现象。当上级行政领导和职能机构的指令发生矛盾时,下级更无所适从、难以应变,公说公有理,婆说婆有理、七嘴八舌,管理成本高且办事效率低下,项目推进困难。如何提高预算执行率,成了各单位的重头戏,全面绩效评价谈何容易。 

  重程序,轻管理,轻绩效 

  重采购程序的合法、规范化,轻管理和绩效考核。正因为监管的缺失、无力、低效、肤浅,我们的管理重点还停留在程序性、表面性的文章上,也无法进行深层次的绩效评价,还未根本触及核心利益的博弈,既难融入市场,更受制于市场,较难形成有效的市场竞争。为此,围标、串标成为常态,甚至于以合法形式掩盖不法目的,走程序竟成了不法行为的避风港。不良供应商为达到目的,利用程序、监管的漏洞和缺失引导项目(这主要是因为我们的预算管理因专业职能的分工相对是孤立、脱节的,需求、审批各管一摊。容易从预算管理的源头——采购需求就被人为控制),埋下不公的祸根,造成后续采购过程无故遭遇质疑、投诉。一旦进入采购程序,不良供应商更是利用制度运行模式侧重程序的弊端,不达目的、誓不罢休,利益团伙串通一气,恶意质疑、投诉、举报,导致政府采购项目停滞,浪费国家行政管理资源。重程序轻管理的恶果,不但形不成市场竞争,而且降低了政府采购工作效率、降低了资金的使用效益、更降低了政府采购的公信力。 

  绩效评价体系独立于市场和用户 

  绩效评价体系独立于市场和用户,更多侧重程序,忽视终端用户体验评价,对相关责任人缺乏威慑力。按财政相关规定,一般性项目进行自我评价,较大项目立项申请、投资预算的评审以及项目执行和完成结果的绩效评估,由行政或职能部门委托专业中介机构或专家进行论证和评价,费用由委托人支付。也就是说我们政府采购的评价体系还是建立在第三方中介机构或专家的基础之上,一个受制于委托人的社会中介机构在市场激烈的竞争中自然会选择利益站队,绩效评价也很难切中要害。每个项目只要按部就班,照本宣科按有关程序走完流程就相安无事。评价体系模型架构也是统一地按照产出指标、效益指标、满意度指标三大模块进行,模式单一且是一次性评价,较难形成一份能够客观反映政府采购业务绩效水平的综合性报告。其中,产出指标较为直观,主要体现政府采购预算的执行进度及完成情况等,这也是当前各单位考核最直接有效的指标;主要针对政府采购实施预期目标是否达到的主要指标——效益指标,包括经济效益指标、生态效益指标、社会效益指标以及可持续影响指标。此类指标因具有行业性、时限性、抽象性等特点,在实际工作中,需要通过各种方法反复多次才能取得,很难用数据和文字在特定时间内真实表达,成为绩效评价的短板;同样,满意度指标也是建立在职能主管部门的数据采集和统计基础之上,并不完全客观映射终端用户点对点的亲身体验和评价。正是上述脱离市场、自成体系、行政僵化式的绩效评价体系,使得绩效评价数据采集渠道、方式、方法背离市场和用户,因采集对象的畏权性和局限性让绩效评价失真。正因如此,许多项目的绩效评价是按相关工作程序和统一标准模式的表格拼凑做出来的。再者,以审计代监管,也成了许多单位绩效考核的重要评价指标,只要未被审计或审计结果没出问题,则侥幸过关。可是,第三方审计单位主要审核的内容是项目的合规、合法、公允性,层面过于粗括,并不适用于项目的精细化评价。程序化且单一模式的第三方评价与终端用户体验性评价的脱节和割裂造成需求和绩效的单薄,使得政府采购物有所值的目标打了折扣。 

  综上,“管采分离”的运行模式,关键是在于管,管是目的,分是手段。“管采”务必形成合力,切实做到归口管理,建立政府采购与预算、财务(资金)、资产、使用等业务机构和岗位之间沟通协调的工作机制,强化运行监督,对每个项目实施全方位、全过程、全覆盖的监督管理。既要分清角色、厘清职责、权责对等,准确定位,即做到不越位、不失职,更要有所担当。以机关事业单位人事和财务的核心管控力为抓手,建立内部控制管理的激励约束机制,在职务晋升、薪资酬劳、绩效考核等涉及个人切身利益方面直接与项目挂钩,充分体现“责、权、利”的和谐统一;利用大数据云平台、区块链等先进科学的管理工具和理念,分布式、背对背、点对点的建立评价数据采集,让实际终端用户参与到项目中。总之,一切工作应围绕服务项目为中心,简政放权,寓管理于服务中,以利于项目管理为出发点。适当调整组织管理结构形式,在内部人事、财务管理制度上勇于创新,加快事业转型,由管制型政府向服务型政府转变,形成激励约束机制,分工不分家,由固化的多头管理转变为万变不离其宗归口监督的精细化项目管理,我们的政府采购制度运行功能方能有效,才能达到既定目标,绩效型的政府采购制度才能实现。 

  (作者单位:新华社办公厅政府采购处) 

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