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怎样的监管才是评审过程中的有效监管

2019年10月28日 09:00 来源:中国政府采购报打印

  ■ 蔡锟 

  案件经过 

  某年10月,经烟台市牟平区政府采购管理委员会办公室批准,烟台诚信招标咨询有限公司(以下简称“诚信公司”)受烟台市牟平区城市管理行政执法局(以下简称“牟平区城管局”)委托,对窨井防护网采购进行公开招标,并发出《牟平区政府采购招标文件》(以下简称涉案招标文件)。该招标文件中规定:“产品适用范围及标准规范:适用各种口径的市政井、电力井、通讯井、自来水井、检查井、燃气井等各种地下井。质量标准执行山东省质量监督局备案的《Q1621HJG001-2012》。产品外观、拉力、冲击、耐腐蚀等技术指标经省、国家质检部门监测认证,技术指标均符合Q1621HJG001-2012标准。” 

  山东惠民金工绳网有限公司(以下简称“惠民公司”)与河北五星电力设备有限公司(以下简称“五星公司”)均系上述项目的投标人。其中,五星公司的投标产品采用的执行标准为国家标准《GB5725-2009 安全网》,该标准规定其适用于建筑等高处作业场所使用,防止人员或物体坠落的安全网。当年11月,经评标委员会评议,五星公司为中标人。 

  惠民公司不服涉案项目中标结果,认为涉案项目招标过程中存在私自变更招标文件质量执行标准等问题,于当年1120日向诚信公司及牟平区城管局提出质疑。同年1125日,牟平区城管局对惠民公司的质疑作出回函,称:“在本次招标过程中五星公司采用的《安全网国家质量标准》GB5725-2009已涵盖招标文件中所要求的惠民公司制定的企业标准Q1621HJ001-2012。招标过程中,经全体评委审查,GB5725-2009标准满足本次招标要求……”。惠民公司对此回复不服,于当年1212日向烟台市牟平区财政局(以下简称“牟平区财政局”)提出投诉,投诉事项为:“1.被投诉人五星公司的投标,其产品无产品标准、无质检报告、无产品合格证、无生产资格,是不合格的投标人,应予废标;2.评标不透明、不公正、不合法。要求被告予以调查,并给予公正满意的结果。 

  当年1216日,牟平区财政局受理了惠民公司的投诉,1224日,在调查后,牟平区财政局作出《投诉处理决定书》,认定:五星公司资格要求及产品质量标准均符合招标文件要求;评审过程符合《中华人民共和国政府采购法》及招标文件,投诉人投诉无效,根据政府采购质疑投诉的相关办法,驳回了惠民公司的投诉。 

  惠民公司不服该投诉处理决定,向法院提起行政诉讼。 

  法院观点 

  本案中,一审法院与二审法院的意见相左。 

  一审法院认为,财政部门认为有必要时,可以进行调查取证,也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。本案中,惠民公司认为本次政府采购活动的中标结果损害了自己的合法权益,在向采购人、采购代理机构提出质疑后,因对向采购人、采购代理机构的质疑答复不满意而提出投诉。牟平区财政局在法定期限内受理后,依法定程序向相关部门即牟平区城管局、诚信公司及五星公司送达了投诉书副本,并要求三单位履行说明、提交相关证据、依据等义务。在三单位分别作出说明并提交证据后,牟平区财政局对政府采购备案资料进行了书面审查,并对评标评委进行了调查,并以评标委员会全体人员的统一回复作为依据。牟平区财政局根据调查结果作出的《投诉处理决定书》,事实根据清楚,法律依据明确、证据确实充分、程序合法。 

  据此,一审法院以证据不足为由,驳回了惠民公司的诉讼请求。 

  二审法院则明显不同意一审法院意见。 

  二审法院认为,牟平区财政局应当按照有关规定,认真履行监督检查职责,对评标委员会的评审情况进行认真的监督检查。但是,牟平区财政局却辩称其于当年1223日对招标过程中是否存在私自变更招标文件质量执行标准问题,向评标委员会委员询问是否存在上述问题,以评标委员会全体人员的统一回复作为依据,明显依据不足。牟平区财政局以评审委员独立评标,承担评标责任为由,回避其对惠民公司投诉事项的监督检查责任,无法律依据。同时,招标文件规定中标产品应符合企业标准Q1621HJ001-2012,根据原《标准化法》的相关规定,国家标准和企业标准概念明显不同,牟平区城管局对惠民公司的回复称“GB5725-2009已涵盖招标文件中所要求的惠民公司制定的企业标准Q1621HJ001-2012”,其应举出充分依据予以证实,其虽对惠民公司的投诉向牟平区财政局作出了书面陈述,但对此并未提交充分事实依据和有效证据证实;在此情况下,牟平区财政局应当履行必要的调查职责。现牟平区财政局对牟平区城管局的前述回复并不能向法院提供充分有效的证据加以证明,说明牟平区财政局并未尽到调查职责。 

  据此,二审法院认为一审判决认定事实不清,牟平区财政局未查明具体事实,作出的投诉处理决定依据不足,明显不当,判决撤销了一审判决并要求牟平区财政局限期重新作出投诉处理决定。 

  焦点分析 

  本案的争议焦点在于,对于供应商提出之“涉案项目存在私自变更招标文件质量执行标准等问题,评标过程不透明、不公正、不合法”的投诉事项,作为政府采购监管部门的牟平区财政局,仅依据评标委员会全体人员的统一回复即确认该投诉事项不成立,是否回避了对评标委员会评标过程的监管,是否属于未依法认真履行调查职责?对此,一审法院认为,牟平区财政局对涉案项目的政府采购备案资料进行了书面审查,并对评标评委进行了调查,已充分履行了调查职责。但二审法院却持相反观点,其认为评标委员会专家的整体意见不能替代调查取证的过程,亦不能取代相关证据材料,财政部门仅以专家意见判定投诉事项是否成立,属于对法定监管职权的放弃,构成怠于履行调查职责,由此作出的投诉处理决定事实依据明显不足,应予撤销。 

  一直以来,政府采购的监管对象重点集中于采购人以及供应商,而对在每个政府采购项目中都会出现且对中标结果具有实质影响力的评标委员会,却常常忽略。也因此,评标委员会的评标过程如何才算合法依规、财政部门对这一评标过程应否监管、如监管的话应如何监管以及监管到何种程度等问题到目前还存在一定的争论。本案的出现,恰好可以帮助我们一一解答这些疑问。 

  首先,应予确认的是,政府采购项目中,评标委员会的评审过程和评审结果均依法属于财政部门的监管范围。虽然,根据《实施条例》第四十一条的规定,评标委员会成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,并应当对自己的评审意见承担法律责任。但是,这里的“独立评审”指向的是,评标委员会委员应秉持客观中立的原则,不受外界干扰而纯粹以自身的专业能力和认知水平开展评审工作,并非指评标委员会成员享有脱离财政部门监管的法外权力。而前述规定中“独立承担法律责任”的表述以及《实施条例》第七十五条的规定,恰恰可以印证,评标委员会成员在未依法独立评审时,将面临财政部门的监管和处罚。此外,《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第五十二条明确,政府采购活动中可以被质疑投诉的对象为“采购文件、采购过程和中标、成交结果”,而评标委员会的评审过程属于采购过程中的一个环节,评标委员会的评审结果则一般即为中标、成交结果,因此,财政部门对评标委员会评审的监管可作为直接的法律依据。 

  其次,应予以注意的是,财政部门在对评标委员会之评审进行监管时应全面履行调查职责,作出的相关认定应严格依托于客观证据。笔者认为,财政部门应全面履行监管职责,搜集证据材料,但来源要合法合规。此时,若证据构成《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”,或者属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定的“不能作为定案依据的证据”,则不能据此作出认定。具体到本案而言,惠民公司关于涉案项目“评审过程不透明、不公正”的投诉,直接指向的就是评标委员会的评审过程涉嫌违法,而在此情况下,牟平区财政局却忽视中标产品执行标准与招标文件要求不符的事实,仅向被投诉事项的行为主体即评标委员会发函询问其是否存在违法,并在得到回复称不存在违法的情况下,认定投诉事项不成立,其证据之间明显无法相互印证且存在矛盾。牟平区财政局所谓的“向评标委员会调查”,实质是将违法行为认定的权力移转给了涉嫌违法的主体,使得涉案项目评标委员会事实上既做“运动员”又做“裁判员”,由此导致投诉处理决定被二审法院判决撤销实属必然。 

  再其次,应予以思考的是,关于评标委员会的评审是否依法合规,当前在判断标准上仍然有不清晰不具体的问题,需要结合个案情况区分对待,并且有待于相关法律规定的进一步完善。目前,虽然《实施条例》在第四十一条规定了评标委员会的评审要求,即评标委员会应当依据采购文件确定的评审程序、评审方法和评审标准进行评标,以及在第三十四条第四款规定了综合评分法时的评审标准要求,即评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。同时,财政部在《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库[2007]2号)第四部分中亦要求,“采用综合评分法的,应当根据采购项目情况,在招标文件中明确合理设置各项评审因素及其分值,并明确具体评分标准。”然而,上述这些规定本身仍过于原则化,并未对“什么才算是依法合规的评审标准”及“评审标准自身不明确时评标委员会应如何执行”等问题作出细化规定。因此,实务中,若是客观项目的评分,如供应商是否具有某项资格证书,尚且可以找寻客观的评判标准。若是主观项目的评分,如供应商撰写的项目方案是好还是一般或是差,则因为个人主观理解的差异,着实难以确定评标委员会的判断是对是错。此种情况下,如想对评标委员会的评审实施更为有效的监管,除了在立法上需要进一步细化并完善“评审标准”的概念及包含要素外,还需要财政部门具备更为丰富的执法经验以及更为细致的调查手段。 

  最后,应予以重视的是,如评标委员会的评审违法违规,则财政部门在对涉案项目作出是否废标的处理时,对评标委员会成员的惩处也不应缺位。虽然,评标委员会常在政府采购监管中作为一个集合概念使用,但是,从法律性质上,评标委员会的个体成员才是实际的权利义务主体,也才具有承担法律责任的行为能力。因此,对财政部门而言,在评标委员会违法评标时,对涉案项目作出处理以及对评标委员会中具体违法的成员予以处罚,属于相互独立的监管形式,亦具有不同的监管意义。前者是对违法状态的纠正,目的在于恢复并引导涉案项目回归公平公开公正的采购状态,后者则是对违法行为的惩戒,教育并警示违法主体及社会公众以杜绝再犯。但是,在当前实务中,财政部门往往重视前者而及时以废标等方式纠正违法行为,却常常因各种缘由忽视后者,导致部分评标委员会成员目无法规,使得违法评审侵害政府采购制度的案件不时出现。据此,为确保评审制度的公正性与有效性,建议当财政部门经审查,认为评标委员会未依法评标影响采购公正及采购结果,而依据《政府采购法》第三十六条的规定对涉案项目作出废标处理的,也应同时对违法评审的评标委员会成员按照《政府采购法实施条例》第七十五条的规定,作出相应的处罚及惩戒。 

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